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欧美色图:中国依法治国的阻力与目标

2014-10-27 18:37:38阅读:5107次

 

 

 

2014年10月23日 06:19 AM

中国依法治国的阻力与目标

中国律师 欧美色图 为英国《金融时报》中文网撰稿

 

 

    中共十八届四中全会将审议习近平总书记主导下形成的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,详细描绘法治中国新图景。

 

习近平的依法治国观的形成

 

认真梳理一下中国改革开放期间逐步形成的依法治国理论,和习近平从主政浙江期间首次明晰化的“依法治省”政治理念,其法治观基本上可以清晰地概括为:党的领导、人民权利和依法治国的统一。最近他又增加提出了“德主刑辅”,法治和德治的统一。这些观念貎似有一定的矛盾性,但用阶段目标和长远目标的发展观去理解,就能基本理清脉络。

依法治国的观念,最早来自法学界。1978年中共十一届三中全会以后,法学界总结文革教训,提出了限制权治、祟尚依照法律规则治国的思想。1979年9月,法学家李步云、王德祥和陈春龙发表了《论以法治国》文章,从观念更新和制度变革两方面,详细论述了应当在中国实行以法治国的方针。

此后,中国政治高层致力于经济建设中心,政治领域和法学领域关于治国方略的研究基本停顿,全国人大立法偏重于刑事法和商法,建立市场经济法律体系,政治理论的探讨和研究也一直没有很好的开展。

1996年,中共十四届六中全会通过了《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》,开始第一次出现了依法治国的提法。决议中阐述了社会主义精神文明建设与民主法制建设的关系。随后,中共浙江省委提出了依法治省的目标要求。11月2日,浙江省人大常委会作出了《关于实行依法治省的决议》。其渊源动因,就是“认真学习了党的十四届六中全会《精神文明建设若干重要问题的决议》,认为实行依法治省,是贯彻落实中央提出的“依法治国、建设社会主义法制国家”方针的坚实步骤,也是加强社会主义精神文明建设的重要保证。

1997年9月,中国共产党第十五次全国代表大会在北京召开。将依法治国的方略提升到国家层面。大会报告中高度概括了依法治国的基本内涵:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种形式和途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”最后这句话,明显来自于邓小平。

2000年,浙江省委作出关于进一步推进依法治省的决定。2002到2007年,习近平主政浙江,先后任省委副书记、代省长,浙江省委书记、省人大常委会主任。在浙江工作三年后,2005年初,习近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他亲自主持“法治浙江”重点课题,先后深入基层40多个乡村、社区和单位开展专题调研。2006年浙江省委作出了建设“法治浙江”的重大决策,颁布《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》,“法治中国”在省域层面开始大胆实践与探索创新。习近平2007年2月3日在浙江省十届人大五次会议闭幕的讲话中说:“和谐社会本质上是民主法治的社会。只有不断推进人民民主,提高法治化水平,才能确保发展健康安全、人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”

中共十八大之后不久,2012年12月,习近平在《首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会讲话》中说:坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路、不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的高度,提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的思想。

2013年2月23日,中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平强调,全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。他强调:中国已经形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。

2014年2月,十八届三中全会通过《关于全面深化改革的决定》,60条决定中,有5条专门涉及到八个方面的法律问题。(详见欧美色图2014年02月18日《中国民商》文章:《宪法法律权威的原则已经确立》)第一个内容就是落实宪法和宪政问题。第二个内容就是行政执法的改革问题。第三个内容就是司法独立问题。第四个内容是司法方式改革问题。第五个内容关于人权保障。第六,废除劳教问题。第七,完善法律援助制度。第八,强调了加强和完善律师队伍。

这次的十八届四中全会,将近二十年来依法治国的探索,直接上升为中央全会的主题。这在中共执政65年历史上是破天荒的。

 

依法治国如何厘清权治和法治的矛盾

 

依法治国是一个很庞杂的命题。中共十一届三中全会后,中共就汲取文化大革命的惨痛教训,逐渐形成并提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的治国命题。这十六字方针其实包含了“依法治国”的基本精神。

但是,在中国三十年大举立法,产生了近300部法律,基本做到“有法可依”的情境下,“有法必依、执法必严、违法必究”这三项内容却一直被损害和违反。甚至出现了法治的倒退。滥用法律工具为“权治”张目的事例大量出现,出现了以“法治”面目出现的人治,“法治”变成了有权的人“以法治你”、“以法治百姓”的完全变种的东西。权治一直在扭曲法治,法治、依法办事,都成了掩盖权治的漂亮口号。最典型的大实话,是前重庆市公安局长王立军说出来的: “把政治变成法制,这是我们的强项。如果他要把法制过程当中的问题变成案子,咱们搞了这些年案子,他行吗?搞政治我们只有一半的主动权;进入法制轨道,我们就有了全部主动权;要把这事变成案子,他就是观众了。”重庆的打黑,表面上都是依法办事的。有侦查,有起诉,有辩护,有开庭,有上诉,全部是按照《刑事诉讼法》来的。但是,是实质,又是赤裸裸的“人治”。“法治”只是外衣。在全国,只有重庆这样全面地摧毁了民营企业的基础。打出了那么多“民营企业黑社会”。法院、检察听公安的,公安听书记的,一个人的权力,可以让一个直辖市翻江倒海。让全市人民回到红海洋。薄王下台,重庆马上完全变了个调子。这就是非常典型的“人治”。没有一点“法治”的稳定和理性的基调,就是一种狂热的运动。但是,由于表面上走了法律程序,司法各个环节的人,都被错案共同责任裹挟绑架,集体都有了责任,所以重庆的冤假错案,就根本无法及时平反。

市场经济就是法律经济。在中国的国有经济主导的模式下,过去主导市场、担任市场裁判员的政府,已经不只是“守夜人”,而是经济竞争的直接参与者,是一个营利性的“政府大公司”,自己直接卷入盈利活动,成了交易的一方。国有土地的出让,矿山资源的占有,媒体业的政府垄断,国有公司的交易行为,政府都成了利益相关方,而不是超脱的裁判员。

这种现实,导致必须要在政府和企业之间,有一个独立、客观、超脱的裁判。和一套衡定的治理标准。这就是法律,就是法庭。政府不能在出让土地时,是卖方,在发生土地买卖纠纷时,自己又成为法官,判自己有理。这就需要独立的法院、能够超脱地、不受影响地、审判政府的法院。需要有独立的事先制订法律规则。不能让政府随心所欲地在事中、事后去解释法律,不能让政府自己担任自己的法官。要让法院在审判时,有一个稳定的事先明确的标准。企业、政府、法院,都要无条件地遵守。这就是按照规则治理,而不按照权力治理。不因权废法,不因人废法。只有这样,市场经济的铁的法则,才能建立,公平竞争的秩序才能维护。这就是法治的基本含义。市场经济的环境。产生了对法治的强烈需求。十八届四中全会制订依法治国的方略,就是在这样的背景下,顺势而为。

 

习近平依法治国观的核心内容

 

习近平的依法治国思想,是从地方到中央,局部到全局,逐步形成的。这次全会如果通过《决议》,将会成为全党的意志,也将迅速成为指导政府和司法机关行为,引导全国人民思维和行为模式的国家意志。因此,知道其内涵,理解其真实的含义和特征,是很有必要的。

习总书记构想的“依法治国”含义是什么呢?全会《决议》公布以后,应该会有一个比较明晰的轮廓。从他最近的一系列讲话中,其实也已经展示了基本的精神。

他说:“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,这是全面推进依法治国的重要指针。”“坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。”“宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“凡重大改革都要于法有据,确保在法治轨道上推进。”“坚持和完善人民代表大会制度,必须全面推进依法治国。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“坚持依法治国和以德治国相结合,把法治建设和道德建设紧密结合起来,把他律和自律紧密结合起来,做到法治和德治相辅相成、相互促进。”

概括这些讲话,四中全会将要倡导的法治的基本含义是:1、依法治国将加强和改进党的领导和主导,党的意志要通过制订法律来实现;2、人民主权和政党意志的高度一致,认为党代表了人民的根本利益,坚持了党的领导,就是坚持了人民主权;3、法律至上,宪法至上,党和政府等一切权力机构,都要在宪法法律的范围内活动,把权力关进法律规则的笼子。4、改革要在法律框架内进行,行为要于法有据,行事要有法度。5、法治和德治并用,德主刑辅,德治为体,刑治为用,相辅相成。

可以看出,这些基本思想,尚没有完全理清和正面解决“权治”和“法治”的矛盾问题,政党意志和法律意志如果发生冲突,由谁最后决定的问题,法律的权力属性因素被突出,规则因素尚无明确的保障。但是,这种务实的从今日中国国情出发的渐进式的法治,在当前中国是最为现实的、能够为全党接受的将国家带向法治的一种阶段性目标方法。

 

依法治国的长远目标和现实阻力

 

法是人的意志。法的适用也要靠人,徒法不足以自行。因此,法治也离不开人的主观能动性,“法治”本质上也要靠“人”去“治”。从这个角度看,法治也是人治。那么,权治和法治,人治和法治,最大的区别是什么?有三大特征。

第一个特征,法治是多数人之治,法律是大家合意的表示,全民意志的表示;而人治是一个人的意志,凭批示,我这个领导要怎么办就得怎么办,这就是人治。多数人之治和个人之治,都是治理,但意志来源和代表性不一样。这是法治和人治的最重要的区别,这是第一个特点。

第二个特征,是事先之治还是事后之治。法治是按照事先建立的法律规则进行法律适用,“十二铜表法”,“商鞅立信”,都是事先立了规矩,向社会宣告颁布,令出必行。包括立法者自己,也要坚决遵守,这都是事先立法。而人治是事后立规,便宜行事。发生事件之后,再随机出台处理原则,随势而为,政策治国,跟着社会状况,随时变化。

 

第三个区别是理性之治,还是运动之治。法治是将矛盾带上法庭,理性管理国家。让国家按照秩序,以法治的渠道来解决,稳妥而衡定。而人治是搞运动,像到处游行,把嫌疑人拉到广场上宣判,公开处理大会,一下子从重打击,一下子从轻放过。我们强调法治,就是要限制那种不受制约的随心所欲的权力。即习近平多次说的把权力关进制度的笼子。

依法治国,包括用法律规则治国,用已经形成的成文法原则和规则治国。用法律的头脑、法律人的思维治国。规则是事先制订的,任何即时的权力都要遵守法度,这就必然会制约权力。对权力的限制,限制的方法,必将成为今后中国法学界政治界反复争议的焦点问题。当权力和法律冲突时,政治家能够收敛权力,而服从规则。这就是法治的长远的目标,不可能一蹴而就。现在先将依法治国这个概念完整地呈现,上升为执政党的全党意志和目标,是革命党向执政党转型的重要战略步骤,本身就是一种历史性的进步。习总书记的大多数构想,在强势控制的基础上,能够逐步实现。余下的问题,在深化改革中,再一步一步改进和消除,通过制度设计,慢慢解决。

(作者系中华全国律师协会宪法人权委员会副主任、中国人民大学律师学院教授、一级律师)