王金寿:台湾司法改革二十年 - 欧美色图

王金寿:台湾司法改革二十年

2014-10-31 19:08:18阅读:6339次

 

 

 

 

 

 

王金寿:台湾司法改革二十年

 

——迈向独立之路

台湾法学杂志《志与言》


2014-10-30 

leo1934@qq.com

 
【编注】作者系台湾成功大学政治系暨政治经济学研究所教授。本文回顾和检讨过去二十年来,台湾司法改革的过程与它的成果和局限性,分别依照改革发起的时间顺序来分别讨论律师、法官和检察官的改革,对我国当前的司法改革也有一定的参考价值。但由于两岸的社会发展、政治体制、司法制度、司法环境等因素不同,司法改革的方向和特点也大不相同,许多观点和论述更多的只是适用于台湾地区,不宜作过多解读。原文发表在《思与言》2008年7月第46卷第2期,小编花费一天时间重新编辑了本文,为方便阅读理解,相关注释也直接添加到文章正文,其他媒体如有转载,凡请注明“来源:法律读品”。小编欢迎广大“读友”提出批评建议,更欢迎分享您的观点和思想,来稿请发送至:

 

前 言

 

台湾的司法体系在解严之后开始产生改变,从大法官的角色与定位到刑事诉讼制度均产生极大的变化。本文不是要全面性地回顾与检讨所有司改相关议题(司法改革包括了许多议题,如司法可亲近性、效率、人权保护和宪政改革等等,当然也包括本文所讨论的主题司法独立与民主可问责性),而是将讨论这段时期以来,司改行动中一个最主要的议题:司法独立以及它与民主化之间的关系。此问题有最根本的重要性:第一,如果司法无法取得一定的独立与自主性,那谈许多相关其它司法议题(如人权和宪政改革),是没有太大意义的。如果政党还是控制司法,那么司法要发挥许多功能是不太可能的。第二,法院几乎已变成一个普遍的政治现象。但在民主政治之中,法院的正当性多少必须和民主政治相呼应。如果它无法响应民主政治的要求,那我们必须重新思考到底在威权体制的法院和民主政治的法院有何差异,而我们为何又需要司法改革、司法改革的目的又是为何。司法独立与民主监督两者之间存在着一个紧张性。司法独立就是要让法官免于某种形式的政治可问责性。但是,我们如何确保一个独立行使职权的法官不会滥权?一个独立的司法体制如何响应民主政治和社会的要求?或是如Cappelletti(1985)所提出的问题:“谁来监督监督者?(Who watches the watchmen?)”怎样的民主监督,才不会妨害司法独立?如果司法过于独立的话,“没有监督之下,司法独立将导致司法暴政”。但是如果司法完全响应民主政治的话,那司法可能到最后不仅无法保障少数弱势团体的人权,还将导致民主宪政的崩溃。简而言之,司法的“民主可问责性与和正当性随着法官独立性的增加而递减”。至今所有的政治和法学理论,对于司法独立与民主政治之间关系还没有一完整、一致的见解。本文将围绕着司法独立与民主可问责性(democratic accountability)此一主轴来检讨解严以来的司法改革。本文将指出司法独立改革至今,有下列几个特色:主要改革行动者是年轻的律师与来自司法体系最基层的法官与检察官、政治人物几乎不参与这一波司法独立改革、这些司法体系不同分支的改革者之间很少对话、司法独立改革已有相当重大的进展、以及司法的民主可问责性此议题几乎没有得到任何的关注。于解严以来的台湾司法独立改革,一些重要的参与者已经有一些着作。朱朝亮检察官(2007),发表《从检察官天职,回首检改十年》,陈鋕铭检察官则有一《检察官改革与检改团体》手稿。吕太郎法官则发表《台湾之审判独立与司法行政》和《司法改革运动之回顾与前瞻》。除此之外,法院改革与检察改革两位重要参与者陈瑞仁检察官与吕太郎法官,分别编辑了《检察改革实录》和《司法改革实录》。这两本书大部分以剪报与改革运动相关文件为主。而最近检察官改革协会才出版了《正义之剑:检改会十周年纪念专辑》,记录了这十年来检改会所参与的司法改革运动。这些运动参与的著作是非常重要的史料,但大部分缺乏有系统的分析。与其说这些著作是研究性报告,还不如说这些著作是这些运动参与者的反省与有意要留下的历史纪录。在学界缺乏对于这段历史的重视之下,这些著作更显得难能可贵。这些著作也显示出,站在司法第一线的工作者远比学界更关心司法改革。本文将首先简略地回顾律师、法官和检察官各自所发起的司法独立改革运动。接下来,再讨论这些台湾司法改革的特质与至今所达成之成果,同时也将讨论台湾司改的局限性与挑战。和其它的比较司法研究一样,要收集相关资料是非常困难的。此一情况,在台湾的脉络之下更形困难,因为台湾的法律学者甚少做实证研究。到现在为此,我们还未见有学者对于台湾的民主化和司法改革之间的关系发表相关著作。除了前面所提及几个例外,台湾学界或是实务界关于司法改革的政治和社会过程并没有给予适当的关注。本文的资料主要来自深度访谈,受访对象包括了法官、检察官、律师、社会运动工作者、记者、政治人物等。不过笔者要在这里强调,限于现有司法改革研究的缺乏,这里对于台湾民主化之后,司法独立改革过程的描述是简略和不完整的。这必须期待更多的研究,才能对这一段台湾重要的历史过程,有较完整的理解。律师改革我们用一个最粗略的划分,可以将司法体系分成三个分支:律师、法院和检察体系。对于国民党政权,越不危险也越不被控制的司法体系分支,越容易也越早改革和抵抗国民党的控制。就广义的司法体系而言,最早发动改革的是律师公会。但是,律师公会的改革也对国民党政权的伤害最小。相反的,检察体系最被国民党控制也最晚改革,但是当基层检察官开始反抗国民党的控制时,它对国民党的伤害也最大。律师公会虽然是民间团体,但在戒严时期也是受国家和国民党的控制。1986 年“高考派”律师与“军法派”律师争夺台北律师公会的主导权,在疑云重重之下,由军法派律师继续取得主导权,但在1990 年,有改革意识的律师们成立“文联团”,以极大的差距赢得台北律师公会的主导权,也结束了四十年来由军法人士垄断主导台北律师公会的局面。较值得注意的一点是,这些改革派律师在竞争台北律师公会主导权时,不是以广义的司法改革为诉求,而是以“抢救律师公会”向律师们争取支持。也就是该阶段的律师改革目标还是以追求律师自主性和争夺律师团体主导权为主。1993年改革派律师林敏生赢得律师公会全国联合会理事长的选举,至此改革派律师取得律师团体全面性的主导权。1995年,一群有司法改革意识的律师、学者和社会运动者,集结成立“民间司法改革基金会”。此基金会的目的是改革台湾司法朝向“反贪污、反干涉、反草率、建立值得人民信赖的司法”。他们的工作包括法律研修、观察监督和教育推广等。虽然民间司法改革基金会,不像体制内的基层法官和检察官,对于司法独立改革有直接重大的影响,但它却有许多其它重要的贡献。首先,司改会成立之后几乎主导台湾司改的议题,例如它是“全国司改会议”的主要推动者之一。许多司法改革的法案是由民间司改会提出推动。其次,民间司改会强调不仅要建立一个独立、但也是有责任可受监督的司法体制,它强调司法人员该向一个民主社会,而不是向任何政党负责。它的教育推广不只限于一般社会大众,也包含了司法人员。2004年“法律扶助基金会”成立,代表这台湾司法在“可亲近性”此面向,进入一个新的里程碑。法律扶助基金会主要是在“民间司法改革基金会”、“台北律师公会”及“台湾人权促进会”三个团体推动之下,经过“立法院”通过“法律扶助法”而成立。虽然律师团体的改革是最早也是最成功的,但如果法院和检察体系的改革没有取得一定的进展,那司法改革是不会有太大实质的进展。司改启蒙期台湾的司法体系在台湾社会中是相当保守的。在1980年代当台湾政治和社会开始转型时,社会几乎各个层面,例如环保、学生和劳工等都开始出现改革运动,而台湾的司法体系几乎感觉不到这股社会风潮。台湾司法体系必须等到1993 年底,由台中地院改革派法官发动改革之后,才有实质的进步。虽然如此,在这之间,还是有少数的法官和检察官尝试去抵抗当时的司法体制,虽然他们的行动都失败,但是这些行动启蒙了后来的司法改革参与者。这段时期主要有三个冲突个案,这三个个案,有一些共同点。首先,所有的改革行动都失败。二、几个参与改革行动者,都是相当年轻的检察官和法官,刚进入司法体系不久,还没有完全被这体制驯化。三、参与改革行动者后来不是遭受处罚,就是被迫辞职离开司法体系。最后,所有的抗争事件,都受到当时已经开放的媒体大量报导,不仅一般社会大众,还有许多法官和检察官都受到这些事件的启蒙。第一个较为引起社会关注的重大冲突事件是“吴苏案”。在台湾司改的历史过程中,没有其它事件比这一个案还戏剧化。1989年1月11日的清晨,新竹地检署检察官高新武,逮捕了吴天惠和他的妻子苏冈。吴天惠当时是负责司法人员操守的司法院第四厅厅长,而苏冈则是一名律师。他们两人被指控行贿和贪污,他们要影响当时新竹地检另一名检察官陈松栋所负责的一件案子。即使陈松栋已经数次明确拒绝他们的贿赂和关说,他们还是持续地骚扰陈松栋,并强迫他接受贿赂。苏冈还曾说过:“不相信有司法官不收钱”。高新武检察官决定在没知会检察长的情况下侦办此案件,并逮捕吴天惠和苏冈。相当讽刺的是,吴天惠在司法院是负责法官操守和品行,而他被逮捕那一天是“司法节”。检察官高新武(1949年-2010年5月3日)检察体系曾经阻挠高新武的调查,但他终究还是起诉吴天惠和苏冈。而这期间,也传出当时新竹法院院长黄金瑞尝试要介入此案。最后,吴天惠一审被判无罪。四名新竹法院的法官和一名检察官立即辞职抗议,再过一天,三名协助侦办此案的调查员也辞职抗议。三个月之后,高新武被迫辞职。此案在台湾司改的历史过程,扮演一个重要关键的角色。在过去反对党曾经攻击和尝试要改革司法体制,但是并没有太大的作用。因为反对人士对于司法改革的行动,常常被国民党和司法体系指控为干涉司法、妨害司法独立。吴苏案则完全不同,它是由司法体制内部揭发贪污腐败无能的一面。此案让后来许多参与司法改革的法官和检察官,了解到司法体制内部的黑暗面。第二个案子是“萧天赞案”。1989 年当时法务部长萧天赞,被桃园地检署检察官彭绍谨调查一件关说案件(彭绍谨当年不是完全单打独斗对抗检察体系,他获得一些其它检察官的帮助,其中最重要的一位是当时已经成为检察体系“异议份子”的李子春检察官)。彭绍谨被整个检察体系剥夺了行政上的协助,他不能使用书记官和司机。同时,他和几位检察官,都感受到他的生命遭受威胁。最后,他被迫交出此案。彭绍谨在媒体工作者的注目下,流着眼泪交出此案。萧天赞并没有因为此案被起诉,但在媒体压力之下,他最后还是被迫辞职。彭绍谨原本是当时检察体系中,前途相当被看好的一位检察官。发生此案后,他被检察体系孤立,后来选择到德国留学。回来之后,他还是遭受检察体系的孤立,和高新武一样,后来被迫辞职。萧天赞第三个案子是法院体系的“谢说容案”。此案牵涉到司法行政体系过去所惯用的一个控制干涉案件的方法:“送阅制度”。在此案之前,凡是尚未取得正式资格的“试署”和“候补”法官审判的案子在宣判“之前”(台湾和欧陆国家及日本一样,法官和检察官主要是由司法体系内部训练养成。经过考试合格后,学生在司法官训练所接受大约一年半的训练。学生在司法官训练所的成绩将决定被分发为法官或检察官,以及分发至何地。训练完之后,他们成为“候补”法官或检察官,如果一切顺利,四年后可以申请“书类送阅”——就是将他们过去所办的一些案件的资料,送给上级审查——成为“试署”法官或检察官。再经过一年,可以申请审核成为“实任”的法官或检察官。试署法官和候补法官与实任法官最大的差别,在于他们不受宪法关于法官地位的保障,也无法转任为律师),必须将裁判书先送给院长审阅(司法院有各种冠冕堂皇的理由去执行这个制度,其中一个理由是,他们要确认裁判书中没有错别字)。这是院长介入审判的方式之一。在1991 年台南地方法院一名年轻法官谢说容,在一位庭长的建议下,秘密录音他们的院长尝试要介入她所审判的一件案件(此秘密录音方式,被后来许多基层检察官和法官使用。当他们和检察长或院长谈话时,经常带着录音机)。谢说容不仅拒绝这样的干涉,录音内容后来外泄给媒体。谢说容和建议她秘密录音的庭长,后来都遭受司法院的处罚。但是在媒体压力之下,司法院修改送阅制度:在宣判“之后”才需要将裁判书送给院长审阅。这个事后送阅制度在1995年台中改革派法官的抗争下才废除。这三个个案中,改革和抗争的法官和检察官不是被迫辞职就是被惩处,但是他们受到社会大众和媒体的支持。例如,高新武当时就被誉为司法英雄。不论如何,台湾的司法制度并没有因为这些抗争,有太多实质的改变。我们在此必须补充说明,在戒严时期,并没有如此显目的司法内部抗争事件,并不代表国民党没有干预司法案件,而是显示出它控制司法体系的成功。相反的,这些抗争事件是显示出国民党在台湾民主化之后,已经无法完全控制司法体制,以及体制内的法官和检察官已逐渐要争取司法独立空间。司法独立改革台湾司法体系的实质改革,系于1993 年底在台中地方法院展开。台湾法院的司法独立改革有几个特色。1、大部分的参与改革者,都是待在基层地方法院的法官,且相当年轻,当时年纪都小于四十岁。2、几个改革运动都相当成功。3、不像过去参与抗争的检察官被迫辞职,大部分法官有意地继续留在法院体制内。即使有政治人物希望一些法官参与政治,他们却认为只有继续留在法院内,司法改革才能有实质的进展。相反的,一些有争议的法官不是辞职就是被惩处。4、国民党和司法院面对年轻一代法官的改革运动,并没有太多的反击动作。其中的一个理由或许是,国民党只要能继续成功的控制检察体系,那么一个独立的法院,或许对它的政权就不会造成太大的伤害。这个理由也同时可解释,为何检察体系改革和法院改革的发展过程,有相当大的不同。台湾和过去一些欧陆法系国家及日本一样,政治部门经常是透过司法体系内部控制来达到控制、驯化司法体系和它的人员,司法体系内部有一套机制来将排挤司法异议份子或将他们声音降低到最小。国民党控制司法体系主要透过两个手段:一是案件控制,另一是人事控制。人事的控制是为了帮助案件的控制。我们将讨论这些不当控制司法的手段,如何被改革派法官所移除。事务分配改革运动

虽然“法院组织法”已经明文规定了60年,“事务分配(决定每名法官要办何种的案件)”必须由所有法官在法官会议中决定,但实际运作并非如此;在1993 年底之前,“事务分配”是由法院院长来决定。各法院院长可以决定将一些重要的案件,特别是牵涉到政治敏感度或是贪污腐败的案件,分配给他信任的法官。只要这些审判重要案件的法官是院长所信任的话,有时院长根本不用任何指示,这些法官就会揣摩上意办案。有时候在院长决定事务分配之前,一些法官还得贿赂院长以被分配到重要的案件,这些法官再经由这些案件收取贿赂。有一些法官愿意接受院长的指示办案,只是为了分配到较轻松的案件。事务分配是司法独立的重要关键。如果特定类型的案件早就分配给特定法官审判,那么要维持司法独立、公正审判是不可能的。事务分配改革是司法独立中的“小学问、大关键”。事务分配回归法官会议是打破案件操纵的第一步。第一次针对事务分配运动推动改革,是来自台中地方法院三○三室,这里是接下来连续好几年法院改革的领导核心(他们除了推动事务分配改革运动,还推动司法预算独立入宪、废除裁判书送阅制度、以及羁押权回归法院等)。当时在台中地方法院三○三室的法官年纪都低于三十五岁,他们刚进入司法体制约三到六年,这个时间足以让他们了解法院体制的运作,同时又不足以被这个体制驯化和腐化。1993 年12 月16 日,台中地院9名法官公开举行记者会,要求事务分配的权力不该属于法院院长,而是该属于全体法官。他们同时要求应该以民主的方式来决定事务分配,而不是以资历和司训所期别高低来决定。这个改革行动立即得到新闻媒体的热烈回响,部分媒体甚至称呼这改革行动为“法官自治运动”。1993 年12 月29 日,台中地院法官经过数小时的争论和四次的投票,以四十一比三十四通过决议,未来事务分配交由法官会议中所有的法官决定。许多其它地方法院立即跟进,采取同样的改革行动。自此行动开始之后,台中地院三○三室成为法院改革的领导者。送阅制度

1995年司改会议上,司法院拒绝将送阅制度废除,因此台中改革派法官的发起抗争。此改革运动或称为“箱子还您,独立还我”运动。台中地院改革派法官,拒绝将裁判书送给院长,只将原本装裁判书的空箱子(送阅箱)送给他。后经司法院对全国各级法官进行问卷调查,接受问卷调查的法官超过半数以上支持废止送阅制度,司法院乃决定自1996年起废止送阅制度。较值得注意的是,最高法院和行政法院支持废除此制度者,远低于支持继续维持此制度者(18:68),同时最高法院于1995年年终会议中决议不遵守司法院的命令,拒绝废止送阅制度。人事审议委员会

事务分配改革成功,给这些年轻改革法官一个机会,重新思考整个司法体系,也同时给予他们一个动力继续推动改革。这个改革也同时给这批有相同理念,但分散在不同法院的法官们一个机会,互相认识对方。可是,如果人事控制无法被打破,事务分配的改革成功还是不能确保司法独立。Peter Russell曾论证:“对于危害司法独立而言,人事升迁过程比法官任命还要严重。”即使民主化程度比台湾还要进步的日本,人事调动也是司法内部控制一个重要手段。台湾司法体系的人事控制是相当严重的,因为台湾的司法人员任命过程相对来说比较简单和容易,只要能通过司法人员的考试和训练,就可以被分配为法官或检察官(这并不是说国民党没有控制司法人员的考试和训练。有强烈反国民党意识的考生几乎不太能通过考试。同时,法官和检察官的训练和军事训练有许多相似之处。司法训练所也经常更改学生成绩来操纵学生的分发。在过去,司训所甚至调用一些来自情治单位的人员,来监视和调查受训学生)。国民党在戒严时期时,对于司法人员的升迁控制相当成功。几乎所有占据司法体系重要职位的人员,都是国民党籍。有些高层司法人员,如前司法院副院长洪寿南还特别感谢国民党对他的栽培。有时司法人员还得加入国民党以求得升迁。一位司法人员在帮国民党解决一件政治司法案件之后,在司法院某位高层担任介绍人之下加入国民党,因而被升为地检署首席(相当现今的检察长)。即使到了台湾民主化初期,台湾的司法体系还是有一套清楚的“升迁图”。在都市的法院比在农业地区的好,北部比南部好,本岛比外岛好,西部比东部好。一般来说,台北地院是许多法官争取进入的法院。同时,台湾的司法体系有一相当严重的阶层化。一个刚出司训所的法官,经常被分配到农业区的法院。首先必须经过两次的考核,由候补法官晋升为试署法官和实任法官。接着他必须想办法调至较好(较大、都市地区)的法院。下一步是升为地方法院的庭长或是高等法院的法官。在最后进一步爬升担任法院院长或是高等法院庭长。台湾法院的工作量相当重且分配不均。庭长的审判案件约只有一般法官的六分之一到八分之一,而院长根本就不用审判任何案件,只做司法行政的工作。更重要的是,如果当上庭长或院长,可以担任相当长久的一段时间,有些还被称为“万年庭长”。如果一个法官要升迁,还必须要得到院长的推荐。这些院长也对法官打考绩,这会影响法官的年终奖金和升迁。资历深浅(司训所期别)在此升官图扮演相当重要的角色,它的作用和在军队中相差不多。一些改革派法官认为:“升迁图是司法独立的天敌”。司法院的人事审议委员会(简称“人审会”)控制决定司法人员的升迁、惩处和调动。在1994年,人审会一共有21名委员。11名为当然代表,来自担任重要的司法行政职位的人,如司法院长和最高法院院长等。其它10名代表由各层级法官选出。在1994之前,所谓的票选人审会代表,经常是由院长所指派。在1994年,10名票选人审会代表中,7席由地方法院选出,2席由高等法院选出,1席由最高法院选出。三名改革派法官(林辉煌、康树正、黄瑞华)参选地方法院的人审会代表,三人全部当选。接下来几年,改革派法官推出的代表几乎都能顺利当选。在改革派法官参加人审会之前,它的运作是一个黑盒子。除了司法院负责司法行政的官员之外,没人知道它是如何运作。它最多只是个橡皮图章,通过司法院送来的人事案。当这三名改革派法官进入人审会,一切完全改观,即使他们还是绝对的少数(七分之一)。接下来连续几年,在人审会会议中经常发生争执,改革派人审会委员抵制任何可疑的人事案。虽然这些改革派人审会委员无法提名任何的人事案,但他们的确成功地抵制一些操行可疑或有争议性法官的人事案。这种抗争的局面,直到改革派法官吕太郎在1998年担任司法院人事处处长之后,才告一段落。除了人审会的改革行动之外,另外两个改革行动也帮助打破法院的升官图。一是三名改革派人审会委员在1994年,针对各地院院长的操守、学识和能力等,发问卷给所有地院法官进行评比。此一问卷结果送至司法院。几乎所有地方法院院长都得到不及格的成绩,平均分数是54.5 分,最低的只有21.9。此一问卷结果公布不久,数名地方法院院长选择退休。另一个改革行动是法官票选庭长,法官不需再只能靠院长的推荐而得到升迁。

 检察体系的改革台湾检察体系的改革和法院的改革有一些共同点。首先,两个改革运动的参与者都来自司法体制的基层。检察体制的参与者主要是来自各地检署,而不是高检署和最高检察署。其次,和有改革意识的法官一样。


他们都是相当年轻的检察官,进入检察体系有一段时间,足以了解国民党和法务部如何控制检察体系,但是还不足以被完全驯化和腐化(检察体系和法院有一相似升官图。台北地检署的「忠」组号称天下第一组,只要进得了这一组,几乎日后可以升上主任检察官。此升官图后来被检改运动打破)。不过,两个改革运动有重大的不同。检改运动起步较晚于法院改革运动,它到1998 年才有大规模的集体行动出现。其次,国民党和法务部数次攻击改革派检察官和抵制这些改革行动。三、检改运动比起法院改革运动,其达成的成绩相对有限。无论如何,国民党和法务部的确多多少少失去对检察体系的控制,而当它想介入和控制个案时,经常会遇到基层检察官的抵抗,并且付出一定的代价。


检察官改革协会的成立

1998年民间司改会在立法院推动“法官法”。如果此草案通过,检察官将丧失司法官属性,变成单纯的行政官。对部分检察官而言,这样将更不易侦办“黑金”案件,而且更容易遭法务部的控制。法官法对于检察体系的影响将是革命性的发展。但是法务部长廖正豪对于这样的立法发展,几乎不闻不问。廖正豪担任过调查局长,即使他担任法务部长之后,还是继续控制调查局。因此,只要他还能控制调查局就能控制案件的调查,即使检察官失去部分权力也无妨。事实上,如果检察官变成单纯的行政官,反而有助于法务部控制案件和检察官。


法务部对此事的缺乏关心,导致检察官的集体行动。1998 年5 月4日,13名检察官开始组织检察官改革协会(简称检改会),提出四项目标:捍卫检察官的司法官属性、建立协同办案组织、主任检察官推荐票选制度、和基层检察官评鉴检察长。一名发起检察官表示,他们不愿意成为政争工具或是情治单位的橡皮图章。他们宣称只要给予他们适当的办案资源,他们将扫除台湾的“黑金”。在两周之内,有391 位(超过95%)的地检署检察官,参加了检改会。我们不该被这数目误导,许多检察官加入检改会是为了自身利益。如果民间版法官法通过,检察官将丧失司法官属性,也同时丧失司法官专业加给,这可能会影响到1/3 的薪水。


检改会最重要的行动是参与“检察官审议委员会”(简称“检审会”)。


检审会和司法院的人审会功能有部分相似。不过当时检审会是个黑机关,它的权力也较小,只能对法务部长做人事建议。检审会一共有17位委员。由地检署检察官选出6名代表、高检署1位、最高检察署1位。检改会在第一次参选时赢得所有地检署代表参与检审会的席次。检改会参与检审会有两个方式削弱国民党和法务部的控制。


第一是打破检察体系的升官图。检改会举办票选推荐主任检察官。过去几个遭国民党打压的检察官都名列前茅,例如朱朝亮和杨大智。虽然这个票选活动没有任何约束力,只是个参考名单,但是只要法务部所推出的人事案不在票选推荐名单上,检改会所派出的检审会代表就在检审会抵制此升任主任检察官的人事案。检审会同时也评鉴检察长,迫使这些检察长必须注意基层检察官对他们的评价,而不只是接受法务部的控制。


不过一些检察长在检改会出现之后,立即改变身段,讨好基层检察官以得到较好的评鉴。有些配合法务部打压改革派检察官的检察长,后来也得到相当高的评价。现在检改会已停办票选推荐主任检察官和评鉴检察长。


第二个功能是保护基层检察官。在检改会成立之后,立即接到数个检察长被指控介入办案的投诉。同时,也保护基层检察官免于受到不当的处罚。例如,法务部在打击屏东地检赖庆祥和廖椿坚之后,继续处罚屏东地检第三个检察官何克昌。此处罚案后来在检改会的检审委员努力下被撤除。


政党轮替与查缉黑金中心的成立

2000 年的政党轮替,替检察体系带来一定的冲击。和本文较相关的有两点。第一、过去几位国民党打压的改革派检察官受到某种程度的重用。例如检改会的首任召集人刘维宗出任云林地检署检察长、曾被国民党非法调动的朱朝亮出任金门检察官。一位检察官说,“这两位不可能在国民党执政下出任检察长”。第二、在检改会的推动与建议之下,当时法务部长陈定南成立了查缉黑金中心。更重要的是,检改会的重要成员几乎加入各地的查缉黑金中心。最明显的例子,就是陈瑞仁。虽然查缉黑金中心运作并没有预期的顺畅,但却仍然交出相当亮丽的成绩。也因为查缉黑金中心因为办案绩效所建立的声望,造成日后许多政治人物将司法政治案件向查缉黑金中心检举。

另一个间接相关的因素是新一代检察官的出现。这一批在民主化之后受训的检察官,或许整体而言办案态度没有像过去的检察官一样积极,但至今没有他们因贪污收贿而被调查的个案。除此之外,这几年检察官的人数增加不少,只要其中一部份的检察官有相当改革意识,就能侦办许多案件。这几个因素,改变了过去有改革意识的检察官只能侦办地方政治人物案件的状况。


检改会和其它民间司改团体在长期努力推动修法之下,在2006 年取得重大进展。这个修法带来了几个重大检察改革成果。首先,“检察总长”的任命方式,改为“总统”提名、经“国会”通过之后任命,并且得到四年任期的保障。此一制度的改革显得非常特别,因为在过去司法改革大部分只追求独立面向,而缺乏民主可问责性的讨论。“检察总长”任命方式的改变,是尝试在司法独立与民主可问责性之间取得平衡。


另一个重大的历史进展是,检察官人事审议委员会法制化,取得合法性地位。同时检审会委员的组成方式,“民选”检审委员改为九位,超过“官派”(当然)委员的八位,“这是基层检察官划时代的重大胜利”。第三个重大进展是中央特别侦查处(简称“特侦组”)的成立。在此修法过程中,改革团体所推动的修法版本几乎全部被立法院所接受;除了法务部因为检审会的法制化产生极大的危机,唯恐完全失去人事权,因此“打死不退”,不愿意将一、二审检察长之遴任与调迁,交给检审会审议,以及法务部不愿意见到其对下属检察署的行政监督权遭削减,而抵制检察总长对于下属检察机构的行政监督权。这些修法一个最大的效果,是增加了检察体制的独立性,同时使得检察体系内部的权力扩增。简而言之,如检改会所言,这是“十年检改的里程碑!”


检讨和反省

司改主要改革行动者

一般进行司法改革的动力或是行动者,来自几个来源:第一是国际组织,例如World Bank, Inter-American Development Bank 和the UnitedStates Agency for International Development(USAID)这些国际组织,他们不仅提供资源也提供法律改革的蓝图;第二是政治人物和政党,他们可能基于各种不同的理由进行司改,最常见的情况是,控制司法但是有远见的统治者自动地放弃对司法的控制。但是为何统治者要自愿放弃这个权力?这来自于统治者的“远见”:统治者如果意想到在未来他可能失去政权,而为了不让击败他的新统治者利用司法来打击迫害他,那么较保险的作法是,自己先放弃对司法的控制。当然政治人物也经常违反过去的政治承诺,后来对司法进行政治干预;第三是民间改革团体,台湾的民间司法改革基金会就是一例。


但是台湾这一波的司法独立改革来自一个,如果不是最不可能,也是最被意想不到的行动者:在司法阶层体制的最底端的地方法院法官和检察官。


司法体制和人员本身就是要被改革的对象,有下列几个理由:法官们几乎不被期待会主动改革。他们是既得利益者,同时他们几乎是在过去威权体制下被训练和驯化进入此司法体制。而且在法律形式主义下,以及追求法律稳定的目标下,法官们如果不是积极抵抗改革,也是不太可能主动寻求改革,更不用去期待他们会自身反省主动进行自我改造和改革。德国的法官“主动”合法化希特勒的上台还有大屠杀,同样地,智利的大法官在跟总统Salvador Allende 冲突之后,发给军队进行政变的绿灯信号,且在事后合法化军事政权,即使在司法权最独立最强大的美国,大法官们即使在道德上知道蓄奴是不正义的,却藉由各种法律机制来逃避责任,不愿意宣布蓄奴违宪。


简而言之,期待法官主动改革社会是一过高的期许,期待他们主动改革自己似乎是一太天真的想法。


台湾的个案显得非常特别。


第一、台湾的司法体制受到日本和德国影响相当大,某种程度也可以列入欧陆法传统(civil law tradition)。在这种法律传统之下,“法官是职员、公务员,司法的功能是相当狭窄、机械化和缺乏创造性”。简而言之,法官的整体形象是执行重要但基本上不具创造性的功能。


第二、和日本一样,对于司法体制和人员的控制,主要不是透过法官任命时的严格审查和政治任命,而是透过司法体制内部的机制,特别是人事升迁,来控制和驯化法官和检察官。而身在最基层的法官,是遭受最大控制力的一群。但是,就台湾的个例而言,以台中地院三○三室为核心的改革派法官,不仅主动发起改革、在行动策略上也具创造性,更难能可贵的是他们所主导推动的改革行动,几乎都是成功。和其它第三波民主化国家的经验比较,台湾的个案显得非常特殊,很难发现有其它国家基层法官主动发起改革、并且成功的例子。日本的例子可以作为一最明显的对比。日本较有改革、左倾意识的法官(青年法律家协会),经常被派到较偏远和较小的法院和担任较不重要的职位,而敢公开反抗或是在重大政治案件中宣判不利政府的法官,经常会被惩处,最有名的当然是“平贺书简事件”,这些较具有改革意识的法官并没有对日本司法体系造成太大的影响力。同样的,检改会的成员几乎都是来自基层的地检署检察官,如陈鋕铭检察官所言,“投入体制内改革,但是却用了很多体制外的方法,抗争、游行、联署,甚至经营网站”。


改革缺席者:政治人物

相对于基层检察官和法官在过去司法改革扮演关键性角色,我们也发现一些重要的缺席者。最重要缺席者,莫过于政治人物。最明显的例子,就是1990年所召开的国是会议中,完全没有司法改革的相关议题,以及法官法草案在立法院被搁置多年。


国民党政治人物对于司法改革没有多大的注意,大概有几个可能因素。


第一、依照“保险理论”,统治者已经预测到不久即将失去政权,而为了不让击败他的新统治者利用司法来打击迫害他,那么较保险的作法是,自己先放弃对司法的控制,也就是让司法独立。但时,到2000年总统选举时,国民党并不认为他们会在选战中下台。所以,国民党没有动机放任司法独立。


第二、这一波的改革除了检察改革对于政治体系有较大的冲击之外,律师和法官的改革,都没对政权造成全面性的冲击。例如法院的独立改革事务分配与送阅制度,甚至是人审会的运作,都不太可能短时间对国民党政权造成太大的冲击。


另一个显著的缺席者是当时的反对运动团体。民进党和司法体系一直有纠缠不清的关系。在戒严时期,国民党就透过司法体系来镇压他们,没有人会比律师出身的民进党政治人物更了解这一点。而在民进党推动民主化的过程中,街头和选举是最主要的路线。相反地,以法律做为抗争的手段最不被民进党重视。这理由相当简单,如果法院是国民党开的,为何还要去一个稳输的战场打仗。但一更根本的理由是,如果台湾的政治体制没有民主化的话,那么一个独立的司法体制也是没有太大的作用。也是因为如此,许多民进党政治人物宁可投入政治改造,而不是司法改造。


另一可能的原因是,这些反对党政治人物认为这一波的司法改革议题太过技术性与细微(例如事务分配),因而引不起这些政治人物的兴趣。即使民进党执政之后,除了一些口头的支持之外,对于司法改革同样地也没给于太多的注意。即使民进党可以影响控制的检察体系也让民进党内的政治孤鸟陈定南去负责。民进党介入一些案件也仅于个案层次,例如撤换当时台北地检署检察长黄世铭,而不是全面性的介入和控制。


除此之外,造成政治人物之所以不介入司改,也和这些司法改革运动者所使用的策略有关。如果我们要用最简单的方式来描述他们的改革运动策略,那就是“以法治作为一个运动策略”(the rule of law as amovement strategy)。这些司法独立改革运动基本上都没有更改任何法律,只是废掉不合理的行政规定或是要求照法律来执行(例如事务分配)。简而言之,这些改革派的主张,只是要求实际的运作回到法律所规定的,而不是去更改这些法律条文。


另一个促使这运动改革成功但又局限了改革的范围和深度的原因是,这些参与改革者有意的将这些运动“去政治化”。在这些体制内改革过程中,我们几乎看不到政治人物和民间社会运动团体的参与。这些参与改革运动的重要成员,不仅没有和外界的政治社会改革力量进行连结和合作,即使在司法体制内部,在完成部分改革之后,立即完全回归到审判工作,除了少数两位之外,几乎没有担任任何重要的行政职位,另外一位成员甚至拒绝了许多重要的职位。这样的去政治化的运动策略或许可以部分的解释,为何国民党和司法院没有全力打压和抵抗这些改革运动。不过,诚如William C. Prillaman(2000)在对拉丁美洲所做的比较研究中,警告我们不应忽略了司法改革的真正本质:司法改革不只是单纯的去政治化的行政议题,它最基本的本质就是一项政治行动,即使最单纯的司法行政管理改革都可能带来相当的政治意涵和效果。司法改革或许不需要政治化,但它很清楚地需要政治力的支持,才能进行全面且一致性的改革工作。去政治化的司改行动不仅经常失败,即使成功,也只是局部性和有限的。


为何这一波司法改革会以去政治化的运动策略来出现,其中一个可能因素是,这一波司法改革运动的主轴是司法独立,是为了排除政治势力的不当干预,因此在运动改革过程中,这些改革派法官不和政治势力合作是可以理解的。


最后一个可能使得政治人物不关心司法改革,或许是台湾政治人物的自大性格,让他们无法理解新一代法官检察官的不同,以为这些人都还只是政权的工具。许水德如此,余政宪也是,当然陈水扁也是如此。很少学运份子后来很少会加入法院和检察体系,即使加入也经常是不久后退出。这些会考上法官、检察官、律师的人大部分在大学求学时期都是致力于功课、准备国考,而不是参与校园民主和社会改造。用一位受访者的话来表达的更直接一点,“在政治人物眼中,这些法官检察官都是乖乖牌”。因此对于这些改革派法官和检察官根本不放在眼里。


缺乏对话

台湾司法改革另一个特色,就是各改革运动以及他们的参与者彼此很少对话、互动、合作;相反的,演变到最后变成“机构对机构”的对抗。我相信这是台湾司法改革史上一大遗憾,也是造成台湾这一波司法改革局限性的主因之一。


当台中地院发起事务分配、废除送阅到参与人审会,几乎没有和其他改革团体有联络。除了少数个人式的声援之外,律师团体或是改革派律师几乎都没介入。一些受访者表示:“法官内部两派大打架,律师哪一边都得罪不起,所以最好的策略,就是不介入,保持中立。”


相同地,廖正豪当任法务部长时,对改革派检察官的进行打击,直接攻击八名改革派检察官,也是引起社会重大关注的一次。在1996 年,法务部在没知会当事者,也没经过当事者同意之下,毫无预警调动八名检察官。这是第一次法务部集体打击改革派检察官。没有其它法官、律师团体跳出来声援他们,更可悲的是,连检察官内部也很少有声援他们的声音。同样地,等到检改会成立之后,法官和律师也很少有互动,最多也只是声援。更值得一提的是,当年促成检改会成立一个重要主因,是民间司改会在立法院推动法官法,将检察官排除在法官身份之外。但是事实上,几位受访的检察官表示,在事前根本不知道司改会推动法官法一事。


律师团体也有相同的情形。以民间司改会为例,从筹备阶段到现在,都很少有检察官和律师参加。一位对民间司改会相当友善的司法官,毫不讳言地说:“民间司改会不懂的法官和检察官的心声,而法官和检察官也对民间司改会有相当的不满。”而民间司改会对于过去法院和检察体系的改革没有太多的肯定,例如一些民间司改会干部对于过去法院司法独立改革历史是完全无知;即使了解这段历史,也不觉得有何重要性,认为这些改革过于琐碎、格局过小。同样的,在民间司改会所票选过去司改十大人物中,竟然没有过去法院司法独立改革运动中最重要的台中地院三○三室。而几位当年台中地院三○三室的成员在退下去当律师之后,除了参与地方律师公会活动之外,并未积极参与民间司改会所举办的各项活动。


有改革意识的法官、检察官和律师,不仅在能力上、道德上、甚至在远见和视野上,远远超过以前的司法人,他们同时也都怀有对于台湾司法改革的热情,也是最有可能改造台湾司法体系的一群人。但很可惜,这批人几乎缺乏对话,也就无法共同提出一套司法改革的远景给台湾社会,也把改革的力量给分散了。更遗憾的是,这群有改革意识的法官、检察官和律师在后面的司法改革,因为所处机关位置不同,开始出现“机关对抗机关”的现象。例如,在司改会开始攻击司法院和当时院长施启扬时,部分改革派法官同时出现主战和主和的声音。在1999年的全国司法改革会议上,部分改革派法官替司法院的政策作辩护,改革派律师则提出另外一套司改蓝图,孤臣孽子的检改会在内部必须对抗法务部、外部无法得到律师团体和司法院的同情与支持之下,退出全国司改会议。这样的冲突,使得改革的力量分散和抵销,无法让司改取得更大的进展。


司法独立取得重大进展

如果我们要对于这解严二十年来,司法最大的变化也是最大的进展,就是司法独立。许多受访者给予台湾的司法独立改革相当高的评价。当然,不同的司法分支有不一样程度的进展。律师团体是最早开始进行改革,也是取得最大的进展。而法院方面,两个主要妨碍司法独立的机制(事务分配与送阅制度)也被完全移除,而在人事方面,人审会的组成几乎都是法官,显示内部高度的自主性与独立性。负责司法院人事内部调动最重要的幕僚人事处长,连续由改革派法官吕太郎、周占春担任。有一个案可显示出司法独立进步的情况。国民党有时会提名现职法官和检察官参选公职或民意代表。在民主化之后,司法院规定法官不得参与选举,包括党内初选。有两名法官分别参加国民党和民进党党内初选。两名法官都受到人审会的惩处。较值得注意的是,在惩处过程中,有国民党和民进党的政治人物介入关说,都遭到司法院的断然拒绝。


检察体系的独立则是较复杂也较难评估。第一、检察官牵涉到“法官”与“行政官”定位之争议问题。第二、“行政管理派”检察官在民进党执政之后不久,开始逐渐崛起,在法务部扮演越来越重要的角色。这些行政管理派,跟过去强调办案的检察官不同,而是注重案件控制与资源均衡调配。第三、原本检察官协会的成立是被期待朝向检察独立的进一步发展,但结果却是复制“检察体系权力的架构”。第四、但是在行政管理派检察官在法务部取得重要地位之后,我们也同时观察到部分基层检察官追求检察独立办案的精神。“最后确定司法独立发展的是司法体制本身的责任,是由它决定是否独立行使职权”。最明显的一例是1990代中期的屏东地检署。最后一点是,由于政治因素,使得检察体系对于一些个案几乎不敢行使检察一体。最明显的,莫过于“特别费案”。由于检察体系高层害怕得罪政治上的任何一方,因此不敢有担当地行使检察一体。一位受访者甚至表示,在特别费案上,检察一体几乎荡然无存。


如果司法独立是过去解严二十年来,司法改革上最大的成就,那么,和司法独立相冲突的司法民主可问责性则是最被忽略、也最没进展的议题。


被忽略的司法民主可问责性问题司法独立进展最明显的地方之一,就是政党无法完全控制司法的人事权,最显著的地方当然是司法院人审会的运作。如果就其它国家司法人事委员会(Judicial Council)和人审会做比较的话,台湾的司法体制比起其它国家更走向司法独立的极端、更缺乏民主政治的监督。台湾法院的人事升迁调动和惩处制度(也就是人审会的运作),几乎不受民主政治的介入和监督,人审会完全没有政治部门(行政权和立法权)的代表,不管是当然代表还是所谓民选人审委员,这些人审委员都是法官,而且只有法官才有权力选出这些人审委员。就笔者所知,很少有民主国家的司法制度像台湾一样采取如此极大化、缺乏民主监督的独立制度:法官的任命相当简单且具有终身职,而其升迁、调动等几乎不受民主政治的影响。事实上,整个司法院除了大法官之外,没有任何法官受过民主政治的考核和检验。台湾的司法体制由过去的镇压或是依赖模型转变为统合自主模型:从过去作为维护国民党威权政权的工具之一,转变为一自主隔离的团体。至今台湾还缺乏一套司法体系受监督的制度,司法独立和侦查不公开,变成部分司法人员逃避民主监督的借口。


我们比较人审会与检审会的最根本差别是:人审会几乎缺乏民主可问责性。除了几项人事案之外(如大法官),民主政治几乎很难影响司法人事。而人审会的运作很少得到政治人物的关注。相反地,检审会表面上有过半的民选检审委员,但因法务部长控制一、二审检察长的人事权,检察体系的独立性遭严重侵蚀。但我们不能忽略:由于法务部长可以影响决定检察人事权,因此也可以使得检察体系有更大的民主可问责性。如果法务部长因为人事调动的不当,人民可以透过民主程序(如选举),来更换法务部长或是执政党。台湾的法院远比检察体系来的独立,但也更缺乏民主可问责性,也更容易发生“法官寡头式的专制”。


2000年法务部的检察长调动,导致检审会内部严重冲突,“民选”检审委员不仅集体缺席,甚至公开批判法务部的违反程序(或是违法)行为,后来在法务部与民选检审委员各让一步之下,通过修改后的检察长人事调动名单。此次事件的争议之一在于:“谁有权力调动检察长?要透过哪些机制来调动?这样的人事调动是否合适?”从过去到现在,这一个关于人事主导权的问题,是司法改革和检察改革上一个抗争的主轴。但是随着部分司法改革运动的成功(如法院的事务分配)以及基层司法人员独立意识的觉醒(如屏东地检的检察官们自主发起的协同办案、检改会的成立等),使得司法高层无法毫无遮掩地介入个案。一位改革派法官也说,“在司法独立的大旗之下,要能介入干预司法的手段其实不多,而人事权是最常用的。”


面对这些问题,几位有改革意识的检察官或是政治人物,纷纷要求修法,要将一、二审检察长的人事权纳入检审会审议事项中,简而言之是进一步往检察独立去发展。这个运动策略,事实上是自台中地方法院三○三室发动改革以来,即采用之。也就是以“内部民主”来对抗“外部政治势力”。虽然这些改革派法官运用了一些其它的运动方式(如开记者会),但从事务分配改革到参与人审会的选举,基本上是透过民主动员的方式。即使在提出改革诉求时,民主理念也经常是他们所诉求的重点之一,例如他们要求事务分配过程之“民主化和透明化”。简而言之,在台湾民主化的大环境之下,这些改革派的法官以“民主”作为诉求,来抵抗原有司法体制中的阶层化和所谓的“司法伦理”等。这样的动员诉求,相当成功地动员了许多不是核心成员的法官来支持改革运动。这些民主化措施基本上是扩大了基层法官的权力,相反地则削弱了司法院控制能力。也就是说,如果这些改革成功的话,基层法官的权力就会扩大、自主性会增加。从利益观点去分析,多少可以解释为何这些改革派的诉求会得到其它法官的支持。但是,这些改革派法官的“民主”定义是相当狭窄的:它只局限于司法体制内部的民主化,而并没有进一步去讨论司法体制和其它政治社会部门之间的关系。他们也没有讨论司法体制在一个民主政治体制下应该扮演的角色,更没有讨论司法体制如何向民主政治或是人民负责,或是换个说法,没有讨论司法体制如何受民主政治监督的问题。


忽略司法独立与民主监督之间的紧张关系,不是只有这些改革派法官和检察官,也包括了民间司改团体。以民间司法改革基金会为主导的数个团体,联合提出“民间版法官法草案”,很可惜的在这草案中,我们看见了和改革派法官同样的盲点和局限性。历年来各版本的民间版法官法,都没有给予人审会的组成方式应有的关注。民间版法官法草案要求司法院人事自治化、透明化,同时指出“司法行政民主化乃世界各国之潮流”。但是民间版和司法院版的争执点之一在于人审会委员,民选(或更明确地说是“法官选”)和官派代表(或更明确地说是“当然代表”)的比例高低。这两个版本的共同盲点,就是所有人审委员都是法官,完全没有政治部门的代表。


另一个争执点在于评鉴机构的设立与位阶。民间版法官法草案坚持必须成立法官评鉴基金会;这同样地有类似的盲点:法官评鉴基金会的董事成员是由法官、检察官、律师、学者和社会公正人士担任,完全没有来自于民主政治部门所选出的代表,更严重的这些代表是由司法院长从各团体所选出的名单中遴任,而不是透过总统或是国会的同意来任命。


如果我们比较民间版法官法草案与现实中检审会、人审会的运作,以及部分改革派检察官官提出检审会改革方案,其中最大的差别即在于律师与法律学者角色,以及组成份子的多元化。这些律师们所提出的法官法草案中显示出,他们根本不相信这些法官、检察官们有自治的能力和意愿,因此唯有外部的专业人士律师才有可能做好监督他们。


不过这样的法官法草案会有几个重要问题产生。第一、如果律师们无法相信法官、检察官可以自治,为何人民要相信律师也可以自治?多了律师的参与是否就能改善情况?律师团体是否能比法官和检察官更能自律?是几个有待检验的问题。一个最简单的事实是,即使律师团体是最早发动司法改革的,但直到最近民间司改团体才开始讨论要提律师法。第二个问题,这些组成份子几乎是法律人占了绝对支配性地位。这有可能变成像纽西兰一样被批评为“自我选择的法律特权阶级”(self-selecting lawyerly caste)并且排除任何可能挑战法律体系主流的理念。也更不可能响应社会变迁的需求。


第三个问题,也是笔者认为最根本的问题:是谁来任命这些法官评鉴基金会董事和法官遴选委员会的委员?虽然这些选出委员过程各有差异,但没有一个是经过民主政治的任命。最极端的例子,是由律师团体所选出的代表。律师公会只是民间团体,然而法官法草案却允许该团体在缺乏民主合法性、未受民主检验的情况下,代表人民行使权力任命法官。同时产生的严重问题是,法官和检察官还需接受评鉴,而其审判或侦查也经常受到上级审的约制与再检验,但对于律师部份,却完全没有此一机制。这些律师将会拥有许多权力,却不像这些法官和检察官还会受到制约,同时也不用负任何政治责任。一位受访者如此表示:“律师不介意司法当皇帝,只要他们能当太上皇。”


简而言之,这是一部缺乏民主政治理念和可问责性的法官法草案,任何对民主政治存有一点点希望和信心的人,都应该对这份法官法草案持保留态度。


来自民间律师团体所推动的部分司法改革运动,也同样的缺乏民主可问责性。法律扶助基金会虽然让台湾的司法可亲近性大大的进步,但在民主可问责性却是一样不及格。国家预算编列成立的法律扶助基金会,但却交给教授、律师和社运团体等不具公职身分的董事来主导。诚如张升星法官所指出:“如果扶助政策不当,应该由谁负责?再进一步追问,由律师成员参与主导国家预算的分配,支付律师酬金,会不会有利益冲突的回避问题?这些疑虑恐怕都须要更细致的政策辩论才能相互说服。”照理说,编列预算的司法院应该负起监督之责,但现阶段司法院是否有尝试去监督法扶会的运作?而法扶会的主事者是否愿意接受监督?都是待检验的问题。司法院是否因为担心会引起民间司改会和律师团体的攻击,而不敢监督法扶会?法扶会的干部是否这几年在公务员都没加薪之下都要求加薪?而司法院是否有曾拒绝过?


这一波司法改革之后,司法院说要实现“实现司法为民的理念”、许多有改革意识的检察官自诩为“公益代表人”,改革派律师认为司改是全民的、必须由下而上才可能成功。但是,很可惜的,许多建议只停留在说空话的层次,特别是遇到和自身利益有相关时,许多司法人不愿意面对司法的民主可问责性此问题。或者,说得更浅白,这些司法人(包括法扶会的干部和以后参与法官评鉴基金会的成员)到底如何向人民负责?


结 论

 

台湾司法在解严二十年来,最大的改革成就,便是司法独立获得相当的进展,也就是脱离政治可以控制司法的情形。这场司法独立改革运动主要是由专业的律师、法官和检察官来主导进行,而政治人物则几乎缺席。这些改革派法官检察官的改革运动策略有关,有意地去政治化。


这去政治化的改革策略虽然可以减少改革运动受到政治人物的直接攻击,但也局限了改革运动所能达成的目标。司法独立之后一个重要结果,便是它可以影响社会许多层面,当然也包括了政治层面。台湾司法独立对于政治效果最明显无疑是扫除黑金政治,也因而促成台湾司法政治的兴起。


以“司法化的政治、政治化的法律”(Judicializing Politics, Politicizing Law)来形容这一波的司法政治的兴起。当司法开始影响政治之后,无可避免的,政治将会开始想办法去影响控制司法。简而言之,“政治司法化会易于造成法院的政治化”。不过,至今我们尚未看到司法人员有大规模开始政治化的倾向。这一方面受过去国民党控制司法的阴影所致,一方面也和这些改革派法官检察官的改革运动策略有关,他们有意地将司法去政治化。


但我们却已经可以看到另一形式的司法政治化的倾向:政治人物对于特定检察官法官的攻击,例如李子春检察官遭受陈水扁攻击、吴文忠检察官受谢长廷的攻击、以及马英九和他的律师陈长文、宋耀明对于侯宽仁、沈明伦、周士榆三位检察官的攻击。当然,也有全面性攻击司法的如陈水扁。过去十几年追求司法独立、去政治化的改革派法官和检察官,在现今政治司法化的局面下,下一波将面临的挑战,将会是如何回应司法政治化的挑战。司法改革者将面临一个两难:必须努力去提升台湾民主政治的质量,同时去建立一个适当的对司法监督制度,而不是让司法逃避民主监督。要完成这目标,司法改革运动将不能只局限于司法体系。